Проблема формування регіональної бюрократії на Лівобережній Україні (друга пол. XVIII - початок XIX ст.)

Період другої половини XVIII–XIX століть став завершальним етапом більш як півторасторічної боротьби між доцентровими силами, що виступали за уніфікацію адміністрації, соціальної структури та способу життя в Російській імперії, і відцентровими, які вимагали збереження автономних органів урядування, місцевого укладу та звичаїв на теренах Гетьманщини. В складних умовах соціально-політичної дезінтеграції суспільства, в переплетінні процесів оновлення усіх сфер життя з втягуванням до загальноімперських структур розпочалося формування створюваної за великоросійським зразком регіональної бюрократії. Якщо вважати першочерговою метою урядової політики адміністративно-економічну інтеграцію, то дослідження періоду “упадку козачини і українського життя”, як його визначає М.Грушевський, нерозривно пов’язане з такими питаннями, як виникнення і оформлення в соціальну групу місцевого чиновництва, еволюція пануючого прошарку гетьманського суспільства (в якості головного бюрократичного резерву), інтеграція окремих органів політичної влади Гетьманщини до політико-адміністративних структур Російській імперії.

Перш ніж розглянути історіографічний образ української регіональної бюрократії, скажемо декілька слів про сам феномен бюрократії. За загальноприйнятим визначенням, це ієрархічно організована система управління державою (суспільством) з допомогою особливого апарату, наділеного специфічними функціями та привілегіями, що дозволяє йому стояти над інтересами більшості. М.Вебер, теорія бюрократії якого справила найбільший вплив на всі дослідження цього феномену у XX столітті, виділяє два типи останньої: традиційну (“патримоніальну”) і сучасну (“раціональну”). Якщо моделі патримоніальної бюрократії відпрацьовувались в області державного управління, то формування раціональної бюрократії проходить у сфері внутрішньогосподарчої діяльності великих промислових підприємств Нового часу, витісняючи поступово бюрократію патримоніального типу з інших сфер суспільного життя.

У вітчизняній історіографії склалося уявлення про російське чиновництво XVIII ст., за зразком якого утворювалось українське, як про “дворянське”, в той час як бюрократія – це суто буржуазний заклад. Це дало привід представникам російської державницької школи кінця XIX ст. і їх сучасним послідовникам вважати загальнодержавну бюрократію накинутим згори інститутом, а її розвиток викривленим як через нерозривний зв’язок з пануючим прошарком, так і через відсутність конкуренції з боку бюрократії приватно-господарчої. Внаслідок цього окремі дослідники в рамках веберівського тлумачення сучасної (раціональної) бюрократії визначають російське чиновництво XVIII ст. як недорозвинену або субалтерн-бюрократію. Натомість марксистська історіографія, вбачаючи його еволюцію до буржуазної монархії, вважає процес формування абсолютизму в Росії (і бюрократії, як його головної ознаки) цілком природним. Серед характерних рис російської державної бюрократії М.Паленко називає:

• Залежність чиновників від монарха;
• Сувора ієрархія закладів та посадових осіб, що керуються у своїй діяльності регламентами та уставами;
• Одноманітність структури та штатів закладів та обов’язків чиновників;
• Поглиблення розподілу праці [1].

Чи можна визначати українську еліту, яка здійснювала політичну владу в Гетьманщині напередодні остаточної інкорпорації, як бюрократію? Л.Мельник дає ствердливу відповідь: “старшина в Гетьманщині являла собою, по суті, військово-бюрократичний стан” [2]. Погоджуючись з першою половиною визначення – козацька старшина “уся поголовно належала до військового прошарку” [3] – більшість дослідників обережна щодо другої. Так, Ю.Ефремов зазначає: “це була організація, створена війною, що живе на війні і тільки у війні знаходить виправдання своєму існуванню.., це складна ієрархічна структура співпідпорядкованих військових звань, типова для будь-якої армійської організації” [4]. Як би там не було, проблема визначення політичної еліти Гетьманщини надто складна, а, отже, правий З.Когут: “Злиття козацьких і польсько-литовських еліт і традицій породило цілу низку назв… Жодна з них у нашому випадку не є повністю задовільною” [5].

Підбиваючи підсумки дискусії 1960-1970-х рр. з приводу природи бюрократії, сучасна російська дослідниця М.Румянцева писала: “При вивченні російського чиновництва головним, на мій погляд, є питання про час його відриву від класу феодалів і прошарку дворян і формування в соціальну групу, що має власні джерела прибутків і особливий юридичний стан, а також питання про форми протікання цього процесу” [6]. На думку М.Румянцевої, процес формування бюрократії йшов протягом більшої частини XVIII ст., починаючи з петровської Табелі о рангах, і закінчився міністерською реформою 1802 р., яка оформила в загальних рисах бюрократичну систему управління в Росії. Цьому сприяв той факт, що в останній третині XVIII ст. створюються система обліку чиновництва, змінюються принципи матеріального забезпечення, закріплюється позапрошарковий статус бюрократії. У зв’язку зі спільністю долі велико та малоросійських земель у складі імперії, вищеназвані питання, а саме оформлення в окрему соціальну групу (чи “касту”, як писав В.Ленін) і час відриву від дворянського прошарку (чи “нової шляхти”, за термінологією З.Когута), ми і покладемо в основу розгляду проблеми формування бюрократії на теренах колишньої Гетьманщини на зламі XVIII і XIX століть.

Важлива вимога до адміністративного апарату, що претендує на статус бюрократичного,- це розподіл влади і поступове виділення адміністративної діяльності в окрему професію. В цьому контексті стає зрозумілим, чому О.Струкевич “найбільшим здобутком політичного розвитку як досліджуваного історичного відрізку, так і всієї епохи існування козацької держави” визнає початок розділення влади [7]. На його думку, наміри поділити виконавчу владу на цивільну та військову з’явилися у властей ще у 1750-х роках, а в останній рік гетьманування К.Розумовського почали реалізовуватись. Що ж до відокремлення судової влади від виконавчої, то воно розпочалося передачею Генеральному Військовому Суду повноважень найвищої судової інстанції у 1760 році і повинно було завершитись створенням статутових судів. Скориставшись з незавершеності реформ, Катерина II використала факт “несообразимого смешения правления воинского с гражданским” як один з приводів до найскорішої інкорпорації Гетьманщини. У зв’язку з цим О.Струкевич особливо підкреслює: справжнім ініціатором реформ був саме гетьман, в той час як запропоновані урядом зміни, до того ж менш радикальні, так і не були втілені у життя аж до введення на Лівобережжі намісництв.

Вперше питання про початки цивільної адміністрації та поділ гілок влади на Лівобережжі постало у 1896-1901 рр. під час дискусії Д.Міллера та О.Лазаревського щодо статутових судів. Кожен із учасників дискусії в ході дослідження вважав доцільним звернутись до історії крайового управління (в першу чергу, судівництва), тому зупинимося на цьому докладніше.

Розглядаючи систему органів влади у Великому Князівстві Литовському, М.Грушевський констатував: землі Лівобережної Украіни правилися старостами несудовими, “які урядниками державними не уважалися, були простими державцями й правили своїми маєтностями через своїх слуг, на підставі патримоніальної власти й юрисдикції, а публічної власти не було тут ніякої [8] і додає з приводу гілок влади: "Функції адміністративні лучаться з судовими й фінансовими в одних руках. Панують приватноправні погляди на уряд, як на просте джерело доходу” [9]. Спираючись на збройну силу, у перших десятиліттях XVII ст. на східній Україні “осідає на землю…воєнна організація козацька”, і вже у 1630-х рр., за М.Грушевським, військові чини “мали значіннє власти судової й адміністраційної для всєї козачої людности свого округа, заступаючи для неї всяку іньшу власть” [10].

Думки з приводу існування на Лівобережній Україні статутових судів до повстання Б.Хмельницького розділилися. Якщо Д.Миллер, спираючись на непідтверджені заяви Г.Полетики, вірив у їх існування, то О.Лазаревський через брак відомостей категорично це заперечував до 1901-го року, коли, віднайшовши два відповідні акти,публично визнав свою помилку щодо північного Лівобережжя [11]. У 1928 р. М.Василенко присвятив правному положенню Чергігіщини у польську добу спеціальну розвідку, довівши, що уже в 1635-му році на території Стародубівського повіту Смоленського воеводства функціонували соймик і обрані ним суди земські і гродські, “адміністраційні інституції, як і по інших повітах Великого Князівства Литовського, а у 1633-му р. за вимогою депутатів цих земель було уніфіковано судівництво Київщини та Чернігівщини [12].

На відміну від сучасника реформ 1760-х рр. Г.Полетики, дослідники кінця XIX–початку XX ст. мало вірили в існування статутових судів в перше десятиліття Гетьманщини. Взагалі, і О.Лазаревському, і Д.Міллеру устрій, вироблений козаччиною видавався занадто примітивним, “придатним скоріше для військового табора, ніж для складного громадського” [13] (це уявлення, характерне для народницької історіографії, успадкувала радянська історична наука). Натомість, М.Грушевський вважав, що військовий устрій вже за Хмельницького прийняв “характер краєвого правительства”, гетьман і його представники отримали значення влади загальної, всенародної [14] (звідси вже один крок до уявлень державницької школи про створену за Хмельницького Українську державу).

В історіографії простежуються дві спроби виробити на теренах Гетьманщини основи громадського устрою. Як на першу з них, вказують на плани І.Виговського щодо Великого Князівства Руського, яким не судилося бути втіленими у життя. Що ж до другої, то на думку Ю.Ефремова, це упроваджені на території розквартирування козацької армії московські воєводи з їх чиновним апаратом. Дослідник вважає, що “нова російська цивільна адміністрація виправдала себе в якості противаги необмеженій владі військових і зародку принципово нової системи управління на землях Лівобережжя” [15]. Але процес формування цієї системи йшов занадто повільно, в той час як військові концентрували і далі в своїх руках необмежену владу, Так, при Д.Апостолі суд остаточно змішався з адміністрацією, коли “у ролі суддів була поставлена уся старшина, як полкова, так і генеральна” [16].

Усвідомлення незручності злиття судової та адміністра­тив­ної влади в руках полковника та його підлеглих, якому сприяв діючий кодекс, прийшло лише в середині XVIII ст., коли з’явилася освічена спільнота. Причому, якщо Д.Миллер підкреслює участь у реформах графа та його радників, то О.Лазаревський акцентує увагу на зусиллях малоросійської інтелігенції “без будь-якої участі з боку уряду” [17]. Реформа проходила в два етапи: у 1760-му році реформовано Генеральний Суд, а у 1764-му введено статутові суди. Д.Міллер вважає перший етап “найважливішим моментом в історії як малоросійського судоустрою, так і суспільної свідомості гетьманців”, в той час як за О.Лазаревським саме форма статутових судів відокремила суд від адміністрації” [18]. Вважається, що реформа системи судівництва залишилась незавершеною попри вимушене визнання з боку уряду, і причиною називають несприятливі обставини: імперський намісник вже готував край до іншої реформи – введення губерній.

Роль П.О.Румянцева в процесі формування регіональної бюрократії переоцінити важко, тому не дивно, що існує досить багата література, присвячена адміністративній діяльності генерал-губернатора Малоросії. Так, О.Струкевич фіксує введення у 1768 р. російського військового статуту, а Г.Максимович намір відібрати урядові землі у чиновників і замінити їх грошовою платнею” [19]. Присвятивши особі П.О.Румянцева цілу низку статей, О.Лазаревський виділяє два періоди в його діяльності, на межі яких – 1782 рік. У перший період “форми нового управління були дуже схожі на попередні”, але, завдяки масовим нобілітаціям чиновників, на момент введення намісництв П.О.Румянцев створив широке коло прихильників реформи. Тому у 1782-1790 рр. генерал-губернатор “тільки наглядав за загальним перебігом адміністративної діяльності усіх чинів трьох намісництв, знаючи що головні з них відібрані їм особисто, після випробування їх придатності до справи” [20].

Автор “першого повного дослідження інтеграції Гетьманщини в імперію”, З.Когут вважає, що “провінційні реформи Катерини відкрили перед українською дрібною шляхтою безпрецедентні можливості для імперської кар’єри, передусім у новій адміністрації на теренах колишньої Гетьманщини…” [21]. Спираючись на дані О.Андрієвського та І.Смоленського, З.Когут робить висновок: більшість української нової шляхти залишилась в Малоросії, поповнивши місцеву адміністрацію, “яка між 1780-ми і 1802 рр. здебільшого складалася з українців” [22]. Цей висновок видається передчасним. Зробивши вибірку чиновників 3-7 класів по українським губерніям на зламі XVIII-XIX ст. на основі “Списка состоявшим на статской службе чинам…”, І.Смоленський не визначив їх етнічну належність [23]. Дослідження О.Андрієвського стосується лише Київської губернії, а твердження: “…на чолі вищих губернських установ стояли природні малоросіяни” [24], - проілюстроване непереконливо. Отже, якщо З.Когут констатує: “Служба української шляхти поза Гетьменщиною наразі ще не досліджувалась” [25], то ми можемо додати, що й на її теренах вона досі не вивчена належним чином.

Інше важливе при вивченні феномену бюрократії питання – про час відриву від прошарку дворян. В Російській імперії загалом цей відрив у зазначений період так і не відбувся, і лише у середині XIX ст. ситуація змінилася: бюрократія почала набирати рис буржуазного інституту. На Гетьманщині питання про зв’язок між службовим положенням і належністю до панівного прошарку постало у другій половині XVIII ст. у зв’язку з претензіями козацькоі старшини на нобілітацію. Так, відомий український автономіст В.Г.Полетика у 1809-му році писав:”…российские Государи по принятии их (малороссийских и гражданских чиновников – Б.Г.) с начальствуемым ими народом в свое подданство подтвердили навсегда дворянскую в чинах сих честь…” і далі доводив, що цього положення дотримувались:”В Малороссии одному только дворянству открытый путь был к чинам воинским и гражданским” [26]. Натомість його опонет, автор “Замечаний до Малой России принадлежащих”, вважав козацьких керівників “происхождения подлого” і доводив, що “выдуманные ими сами­ми чины не могли того иметь сравнения и той степени, какую везде у Коронованных Владетелей они имеют…” [27].

 Новий лад, виробленний козаччиною, з самого початку був “занадто становим”, зв’язаним з військом, і це, на думку М.Гру­шев­ського, “робило трудощі в переході його до нового, всенароднього, краєвого значчіння” [28]. Кінець XVII-перша половина XVIII ст.позначені активною феодалізацією козацької старшини, а час гетьманування К.Розумовського козацька верхівка, за визначенням О.Субтельного, використала для завершення процесу “перетворення з корпусного офіцерства на типове дворянство” [29]. Саме з цим процесом автор “Замечаний…” пов’язує судову реформу 1760-х рр.: “…когда в течение 116 лет, опять завелось некоторое число дворян, последний Гетьман оное (правление – Б.Г.) вовся переменил отделя военное начальство от гражданского…” [30]. Чи мала ця реформа вузькостановий характер? Ясної відповіді на це запитання немає. Якщо Д.Миллер вважає, що Глухівські збори 1763-го року відкинули “вузькошляхецький характер реформи”, запропанований Г.Полетикою, то І.Теліченко називає становість однією з причин незавершеності реформи [31]. Уряд, без сумніву, підтримуючи судову реформу і появу дворянських осередків, мав на меті створити за рахунок повноважень полковника нові центри влади (підкоморій і предводитель дворянства). Отже, намічалася характерна для усієї імперії тенденція. Новостворене дворянство використовувалось урядом в якості противаги бюрократичному апарату, але через постійне перетікання кадрів з коронної служби на виборну і навпаки, непослідовність уряду, дворянське самоуправління в свою чергу бюрократизувалося. Нобілітуючи верхівку бюрократії, використовуючи чиновництво для структурування дворянства, уряд робив усе можливе, аби не дати дворянству перетворитися на політично розвинений стан.

Отже, підбиваючи підсумки, спробуємо виділити намічені в історіографії риси української регіональної бюрократії XVII–XVIII ст. Повноваження місцевих чиновників до 1764 р. носили патрімоніальний характер, політична система не знала розподілу гілок влади, у 1730-х та 1760-х рр. було зроблено дві спроби перенести на цю територію елементи бюрократичного ладу польської та російської держав, але безуспішно. Процес формування сучасної (“раціональної”) бюрократії на Лівобережжі розпочався судовими реформами К.Розумовського, знайшов продовження у губернській реформі і закінчився в загальних рисах на початку XIX ст. з останніми адміністративними переділами. Вибравши за зразок загальноімперську бюрократію, регіональне чиновництво Лівобережжя успадкувало її характерні риси і його не можна вважати вповні “раціональною” бюрократією, як через становий характер, так і через викривлений шлях розвитку (відсутність конкуренції загальнодержавній бюрократії з боку бюрократії приватногосподарної).

ПРИМІТКИ

1. Павленко Н.И. У истоков российской бюрократии //ВИ.-1989.-№12.-С.3-17.

2. Мельник Л.Г. Рец. на: В.В.Панашенко. Соціальна еліта Гетьманщини (друга половина XVII-XVIII ст.); В.В.Панашенко. Полкове управління в Україні (середина XVII-XVIII ст.) //УІЖ.-1998.-№5.-С.-129.

3. Лазаревский А. Рец. на: Семейная хроника, Записка Аркадия Васильевича Кочубея.1790-1873. СПб., 1890. 8д. 314 стр.// КС.-1894.-№1.-С.151.

4. Ефремов Ю. Украина и “Руина” от Хмельницкого к Мазепе. Малоизвестные трагические страницы из истории украинского народа).-К.,1992.-С.47,46.

5. Когут З. Російський централізм і українська автономія: Ліквідація Гетьманщини, 1760-1830.-К.,1996.-С.19.

6. Румянцева М.Ф. Генеалогия российского чиновничества второй половины XVIII в.: постановка проблемы и источники изучения// Генеалогические исследования:Сб.ст.-М.,1994.-С.-201.

7. Струкевич О.К. Україна-Гетьманщина та Російська імперія протягом 50-80-х рр. XVIII століття (політико-адміністративний аспект проблеми).-К.,1996.-С.6.

8. Грушевський М.С. Історія України-Руси: В 11т.,12кн.-К.,1994.-Т.5.-С.344.

9. Там же.-С.293.

10. Грушевський М. Ілюстрована історія України.-К.,1990.-С.320.

11. Лазаревский А. К истории статутовых судов в Левобережной Малороссии//КС.-1901.-№1.-С.3-4.

12. Василенко М. Правне положення Чернігівщини за польскої доби (1618-1648) //Записки УНТ.-К.,1923.-Т.23.-С.295.

13. Цит.за: Лазаревский А. Замечания на исторические монографии Д.Миллера о малорусском дворянстве и статутовых судах.-Харьков, 1898.-С.42.

14. Грушевський М. Ілюстрована історія….-С.322.

15. Ефремов Ю. Вказ.пр.-С.51.

16. Лазаревский А. Суды в Старой Малороссии //КС.-1892.-Т.LXII.-С.94.

17. Миллер Д. Очерки из истории и юридического быта старой Малороссии. Суды земские, гродские и подкоморские в XVII в.// Сборник ХИФО.-Харьков,1896.-Т.8.-С.99; Лазаревский А. Замечания…-С.43.

18. Там же.

19. Струкевич О.К. Вказ.пр..; Максимович Г.А. Деятельность Румянцева-Задунайского по управлению Малороссией.-Нежин,1913.-Т.1.-С.212.

20. Лазаревский А. По поводу ста лет от смерти графа П.А.Румянцева // КС.-1896.-№1.-С.388.

21. Когут З. Вказ.пр.-С.215.

22. Там же.

23. Смоленський І. Бюрократична верхівка на Україні наприкінці XVIII і на початку XIX ст.//Україна.-1930.-Т.7-8.-С.70-80.

24. Андриевский А. Архивная справка о составе Киевского “общества” в 1782-1798 годах //КС.-1894.-№2.-С.195.

25. Когут З. Вказ.пр.-С.214.

26. Полетика В.Г. Записка о начале, происхождении и достоинстве малороссийскаго дворянства, писанная маршалом Роменскаго повета Василием Полетикою (1809).//Пам’ятки суспільної думки Укрїни (XVIII-перша половина XIX ст.): Хрестоматія / Укл. А.Г.Болебрух, Т.Ф.Литвинова, Є.А.Чернов. - Дніпропетровськ,1995 .- С.253,255.

27. Замечания до Малой России принадлежащие//ЧОИДР.-1848.-Т.1.-Ч.2.-С.18.

28. Грушевський М. Ілюстрована історія…-С.323.

29. Субтельний О. Україна : історія.-К.,1993.-С.219.

30. Замечания…-С.2.

31. Миллер Д. Вказ.пр..-С.110; Теличенко И. Сословные нужды и желания малороссиян в эпоху Екатерининской комиссии.-К.,1891.